Ketika DBH Kurang Bayar Diubah Menjadi Utang Daerah: Solusi Fiskal atau Pergeseran Beban?

Oleh: William Adam, Pengamat Kebijakan Fiskal dan Pemerintahan Daerah

Ada persoalan dalam hubungan keuangan pusat dan daerah yang sekilas terlihat teknokratis, tetapi sesungguhnya menyentuh fondasi desentralisasi fiskal di Indonesia. Persoalan itu adalah bagaimana pemerintah menyelesaikan Dana Bagi Hasil (DBH) yang belum disalurkan atau masih tercatat sebagai kurang bayar kepada pemerintah daerah.

Isu ini menjadi semakin penting ketika muncul gagasan agar sebagian penyelesaian kurang bayar DBH tidak dilakukan melalui transfer kas kepada daerah, tetapi dikaitkan dengan pembiayaan proyek strategis pembangunan infrastruktur daerah melalui pinjaman perbankan, termasuk bank-bank milik negara. Dalam skema tersebut, daerah memperoleh pembiayaan untuk membangun infrastruktur, sementara bunga pinjaman dapat memperoleh dukungan pemerintah pusat.

Sekilas, gagasan tersebut terlihat menarik. Pemerintah pusat dapat menjaga likuiditas APBN, sementara pemerintah daerah tetap memperoleh manfaat pembangunan melalui pembangunan infrastruktur. Daerah juga tidak sekadar menerima transfer, tetapi memperoleh aset produktif yang diharapkan menciptakan multiplier effect bagi perekonomian.

Namun, menurut saya, persoalan utamanya bukan apakah infrastruktur daerah perlu dibangun. Tentu jawabannya perlu.

Persoalan yang jauh lebih mendasar adalah: apakah kurang bayar DBH yang telah diakui sebagai kewajiban pemerintah pusat dapat kemudian diperlakukan sebagai sumber pembiayaan utang daerah?

Di sinilah perdebatan kebijakan seharusnya dimulai.

Kurang Bayar DBH Bukan Sekadar Angka dalam APBN

Kita perlu membedakan dua hal yang secara fiskal memiliki karakter berbeda.

Pertama, DBH merupakan bagian dari mekanisme hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Kedua, pinjaman daerah merupakan instrumen pembiayaan yang menciptakan kewajiban baru bagi pemerintah daerah.

Perbedaan ini sangat fundamental.

Dalam PMK Nomor 120 Tahun 2025, pemerintah menetapkan kurang bayar DBH sampai dengan tahun anggaran 2024 sekitar Rp83,59 triliun. Yang lebih penting, penetapan kurang bayar tersebut merupakan pengakuan atas kewajiban pemerintah pusat kepada pemerintah daerah.

Artinya, secara substansi, kurang bayar DBH bukan hibah dan bukan pula fasilitas pembiayaan yang diberikan kepada daerah. Ia merupakan kewajiban yang muncul karena terdapat selisih antara hak DBH berdasarkan perhitungan penerimaan negara yang dibagihasilkan dan realisasi penyaluran kepada daerah.

Karena itu, ketika hak tersebut kemudian diselesaikan melalui mekanisme pinjaman kepada daerah, muncul pertanyaan mendasar.

Apakah pemerintah sedang membayar utangnya kepada daerah, atau justru meminta daerah berutang untuk memperoleh sesuatu yang pada dasarnya merupakan hak fiskalnya?

Ini bukan persoalan semantik. Ini menyangkut siapa yang akhirnya menanggung beban fiskal.

UU HKPD Memang Membuka Ruang Pinjaman Daerah

Pemerintah tentu mempunyai argumen hukum.

UU Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah memang membuka ruang bagi daerah untuk melakukan pembiayaan utang.

Pasal 154 menyebut pembiayaan utang daerah terdiri atas pinjaman daerah, obligasi daerah, dan sukuk daerah. Pinjaman daerah juga dapat bersumber dari pemerintah, pemerintah daerah lain, lembaga keuangan bank, dan/atau lembaga keuangan bukan bank.

Lebih jauh, Pasal 156 membuka ruang penggunaan pinjaman daerah untuk pembiayaan pembangunan infrastruktur.

Dengan demikian, jika pertanyaannya adalah apakah pemerintah pusat dapat mendorong daerah menggunakan pembiayaan perbankan untuk pembangunan infrastruktur, jawabannya secara normatif bisa.

PP Nomor 1 Tahun 2024 kemudian memperkuat kerangka pembiayaan utang daerah sebagai bagian dari harmonisasi kebijakan fiskal nasional. Bahkan pada 2026 pemerintah menerbitkan PMK Nomor 11 Tahun 2026 yang mengatur pemberian pinjaman daerah melalui lembaga keuangan bank atau bukan bank dalam rangka kebijakan fiskal nasional.

Namun, persoalannya berubah ketika instrumen tersebut digunakan untuk menggantikan penyelesaian kurang bayar DBH.

Di sinilah garis batasnya menjadi kabur.

Hak Daerah Jangan Diubah Menjadi Utang Daerah

Bayangkan sebuah daerah memiliki hak kurang bayar DBH sebesar Rp1 triliun.

Dalam mekanisme konvensional, pemerintah pusat menyelesaikan kewajiban tersebut melalui penyaluran DBH sesuai mekanisme yang berlaku.

Dalam skema alternatif, Rp1 triliun tersebut tidak seluruhnya ditransfer sebagai kas, tetapi dikaitkan dengan pembiayaan proyek infrastruktur melalui bank. Daerah kemudian mempunyai kewajiban membayar pokok pinjaman kepada bank.

Secara ekonomi terjadi perubahan yang sangat penting.

Sebelumnya, pemerintah pusat memiliki kewajiban kepada daerah. Setelah skema pembiayaan, daerah justru memiliki kewajiban kepada lembaga keuangan.

Pertanyaannya: apakah perubahan posisi debitur dan kreditur tersebut tidak mengubah substansi hak daerah?

Jika bunga pinjaman ditanggung pemerintah pusat, memang pemerintah masih menanggung sebagian beban fiskal. Tetapi pokok pinjaman tetap menjadi kewajiban pemerintah daerah.

Dengan kata lain, pemerintah pusat dapat mengurangi tekanan kas dalam jangka pendek, tetapi pemerintah daerah memperoleh tambahan kewajiban jangka panjang.

Bagi daerah dengan kapasitas fiskal kuat, mekanisme tersebut mungkin terlihat masih dapat dikelola. Namun bagi daerah yang sangat bergantung pada DBH, persoalannya tentu berbeda.

Daerah Penghasil Berpotensi Mengalami Penyempitan Ruang Fiskal

Hal ini perlu mendapatkan perhatian serius.

Daerah dengan DBH besar pada umumnya memiliki karakteristik sebagai daerah penghasil sumber daya alam atau memiliki kontribusi penerimaan tertentu yang signifikan kepada pemerintah pusat.

Ketika hak DBH mereka tidak dibayarkan dalam bentuk transfer, tetapi diarahkan menjadi pembiayaan proyek melalui pinjaman, daerah menghadapi perubahan struktur fiskal.

Di satu sisi, daerah memperoleh aset infrastruktur.

Namun di sisi lain, daerah juga memperoleh kewajiban pembayaran pokok dan bunga.

Jika infrastruktur tersebut tidak menghasilkan penerimaan langsung bagi APBD, pemerintah daerah tetap harus membayar kewajiban utangnya dari ruang fiskal yang tersedia.

Pada titik inilah pembangunan infrastruktur yang semula dimaksudkan sebagai solusi dapat berubah menjadi tekanan fiskal baru.

Daerah memperoleh aset, tetapi kehilangan fleksibilitas fiskal.

Padahal, DBH dapat digunakan daerah untuk membiayai berbagai kebutuhan sesuai prioritas masyarakat, mulai dari pelayanan publik, pendidikan, kesehatan, konektivitas wilayah, pengentasan kemiskinan hingga pembangunan ekonomi.

Kita tidak boleh melihat DBH hanya dari nominalnya.

Yang lebih penting adalah opportunity cost dari penggunaan DBH tersebut.

Setiap rupiah DBH yang tidak masuk ke kas daerah berarti pemerintah daerah kehilangan ruang untuk menentukan sendiri prioritas belanjanya sesuai kebutuhan masyarakat lokal.

Apakah Ini Bertentangan dengan UU?

Menurut saya, jawabannya tidak sesederhana “melanggar” atau “tidak melanggar”.

Justru karena itu pemerintah perlu memberikan penjelasan hukum secara terbuka.

Jika pemerintah hanya menggunakan mekanisme pinjaman untuk membiayai proyek infrastruktur daerah, instrumen tersebut memiliki dasar hukum yang relatif jelas dalam UU HKPD.

Namun, jika pinjaman tersebut diposisikan sebagai pengganti pembayaran kewajiban kurang bayar DBH, persoalannya menjadi berbeda.

UU HKPD tidak seharusnya ditafsirkan secara terpisah antara norma mengenai DBH dan norma mengenai pembiayaan utang daerah. Keduanya memiliki konsekuensi hukum dan fiskal yang berbeda.

Apalagi, pembiayaan utang daerah merupakan kewajiban daerah. Pemerintah daerah harus memperhitungkan kemampuan fiskal dan menganggarkan pembayaran kewajiban tersebut sampai utang berakhir.

Maka, apabila kurang bayar DBH dikonversikan atau dikaitkan dengan pinjaman, harus dijelaskan secara eksplisit:

Apakah daerah memberikan persetujuan untuk mengganti hak DBH-nya menjadi utang?

Jika iya, apa dasar hukum yang memberikan kewenangan kepada pemerintah pusat untuk mengubah bentuk penyelesaian hak tersebut?

Dan yang paling penting, apakah DPRD benar-benar mempunyai pilihan bebas untuk menolak skema tersebut tanpa kehilangan hak daerah atas kurang bayar DBH?

Pertanyaan terakhir sangat penting.

Sebab persetujuan formal belum tentu identik dengan persetujuan substantif apabila pilihan yang tersedia bagi daerah pada praktiknya hanya “menerima pembiayaan” atau “menunggu pembayaran DBH yang belum jelas waktunya”.

Jangan Sampai Tidak Ada Pemotongan DBH, Tetapi Ada Pemotongan Ruang Fiskal

Ada paradoks yang perlu kita renungkan.

Pemerintah mungkin mengatakan bahwa skema tersebut bukan pemotongan DBH karena nilai kurang bayar tetap diperhitungkan dalam suatu mekanisme pembiayaan.

Namun dari perspektif pemerintah daerah, yang dirasakan bisa berbeda.

Daerah mungkin tidak mengalami pengurangan nominal hak secara eksplisit. Tetapi daerah kehilangan kemampuan menggunakan dana tersebut secara langsung.

Ruang fiskal yang seharusnya tersedia berubah menjadi proyek yang penggunaannya telah ditentukan.

Lebih jauh, muncul kewajiban pembayaran kembali.

Maka yang sebenarnya terjadi bukan semata-mata “DBH tidak dipotong”, tetapi ruang fiskal daerah berpotensi dipersempit melalui perubahan bentuk hak menjadi kewajiban pembiayaan.

Ini merupakan persoalan yang jauh lebih besar daripada sekadar teknis transfer.

Jangan Mengorbankan Prinsip Desentralisasi Fiskal

Tujuan utama hubungan keuangan pusat dan daerah bukan sekadar memastikan uang berpindah dari pusat ke daerah.

Tujuannya adalah menciptakan hubungan keuangan yang adil, transparan, akuntabel, sekaligus memberikan kemampuan kepada daerah untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya.

Karena itu, setiap reformasi DBH harus dilihat dalam perspektif yang lebih luas.

Apakah kebijakan tersebut memperkuat atau justru mengurangi otonomi fiskal daerah?

Jika pemerintah pusat ingin mendorong pembangunan infrastruktur melalui pembiayaan bank, tentu ruang untuk itu sangat terbuka.

Tetapi instrumen pembiayaan seharusnya berdiri sebagai instrumen pembiayaan.

Sementara hak DBH harus tetap memiliki mekanisme penyelesaian yang jelas.

Keduanya tidak seharusnya dicampur sedemikian rupa sehingga daerah seolah-olah harus berutang untuk mendapatkan hak fiskalnya sendiri.

Pemerintah Perlu Membuka Formula dan Mekanismenya

Sebelum skema tersebut diterapkan secara luas, menurut saya setidaknya ada sejumlah pertanyaan yang wajib dijawab pemerintah.

Pertama, apakah proyek strategis yang dibiayai merupakan pilihan pemerintah daerah atau ditentukan pemerintah pusat?

Kedua, apakah nilai pinjaman benar-benar ekuivalen dengan nilai kurang bayar DBH atau terdapat komponen lain?

Ketiga, siapa yang menanggung pokok pinjaman dan siapa yang menanggung bunga?

Keempat, bagaimana perlakuan akuntansi terhadap kurang bayar DBH yang telah diakui sebagai kewajiban pemerintah pusat?

Kelima, apakah daerah tetap mempunyai hak menerima kurang bayar DBH apabila tidak memilih skema pinjaman?

Keenam, apakah persetujuan DPRD menjadi syarat mutlak dan diberikan secara substantif, bukan sekadar administratif?

Ketujuh, bagaimana pengaruh pinjaman terhadap batas pembiayaan utang, defisit APBD, dan kesinambungan fiskal daerah?

Kedelapan, bagaimana perlakuannya bagi daerah dengan DBH besar tetapi kapasitas fiskal yang berbeda-beda?

Kesembilan, bagaimana apabila proyek yang dibiayai tidak menghasilkan penerimaan atau penghematan APBD sebagaimana diasumsikan?

Kesepuluh, apakah mekanisme tersebut akan memperlakukan semua daerah secara adil atau justru menghasilkan ketimpangan baru antara daerah penghasil dan nonpenghasil?

Pertanyaan-pertanyaan tersebut bukan bentuk penolakan terhadap pembangunan.

Justru sebaliknya, pertanyaan tersebut diperlukan agar pembangunan tidak dilakukan dengan mengorbankan prinsip tata kelola keuangan negara.

Pemerintah Pusat Jangan Hanya Melihat Cash Flow

Saya memahami bahwa pemerintah menghadapi tekanan fiskal yang tidak ringan. APBN harus membiayai banyak prioritas nasional, sementara ruang fiskal terbatas dan kebutuhan pembangunan daerah terus meningkat.

Karena itu, kreativitas pembiayaan memang diperlukan.

Tetapi kreativitas fiskal tidak boleh berhenti pada pertanyaan:

Bagaimana pemerintah menghemat kas tahun ini?

Pertanyaan yang jauh lebih penting adalah:

Siapa yang akan membayar konsekuensinya lima atau sepuluh tahun kemudian?

Jika kurang bayar DBH diselesaikan melalui pinjaman, pemerintah pusat mungkin memperoleh ruang kas dalam jangka pendek.

Tetapi pemerintah daerah memperoleh kewajiban jangka panjang.

Jika kemudian pembayaran pokok dan bunga menjadi beban APBD, maka tekanan fiskal hanya berpindah dari neraca pemerintah pusat ke neraca pemerintah daerah.

Dengan kata lain, masalah tidak hilang. Masalah hanya berpindah neraca.

Saatnya Membangun Mekanisme yang Lebih Adil

Menurut saya, solusi yang lebih sehat bukan mempertentangkan pembayaran DBH dengan pembangunan infrastruktur.

Keduanya dapat berjalan bersamaan.

Pemerintah pusat tetap dapat membangun skema pembiayaan infrastruktur daerah melalui bank Himbara sebagai bagian dari kebijakan fiskal nasional.

Namun, skema tersebut seharusnya ditempatkan sebagai instrumen tambahan, bukan pengganti otomatis atas kewajiban DBH.

Daerah yang ingin menggunakan kurang bayar DBH sebagai bagian dari skema pembiayaan proyek strategis dapat diberikan pilihan.

Sementara daerah yang membutuhkan fleksibilitas fiskal tetap memperoleh hak penyelesaian DBH sesuai mekanisme transfer.

Dengan demikian, prinsip yang digunakan adalah choice, bukan coercion.

Pemerintah daerah harus mempunyai pilihan.

Jika daerah menilai proyek infrastruktur tertentu lebih produktif daripada menerima kas, mereka dapat memilih pembiayaan.

Tetapi jika daerah membutuhkan DBH untuk membiayai pelayanan dasar dan program prioritas, mereka tetap memiliki hak untuk memperoleh penyelesaian DBH.

Menurut saya, inilah bentuk kebijakan yang lebih sejalan dengan semangat desentralisasi fiskal.

Jangan Sampai Daerah Penghasil Menjadi “Bankable”, Tetapi Tidak Lagi “Fiscally Free”

Ada satu risiko lain yang tidak boleh diabaikan.

Kita sedang mendorong daerah agar semakin bankable, semakin mampu mengakses pembiayaan, dan semakin aktif membangun infrastruktur.

Itu baik.

Tetapi jangan sampai ukuran keberhasilan desentralisasi fiskal berubah dari kemampuan daerah mengelola pendapatan menjadi kemampuan daerah berutang.

Daerah yang memiliki DBH besar seharusnya memiliki ruang fiskal lebih besar untuk membangun wilayahnya.

Jangan sampai paradoks terjadi: semakin besar kontribusi daerah terhadap penerimaan negara, semakin besar pula tekanan agar daerah membiayai pembangunan melalui utang ketika hak DBH-nya belum sepenuhnya diterima.

Jika itu terjadi, kita harus berhati-hati.

Sebab tujuan akhir kebijakan fiskal daerah bukan membuat pemerintah daerah menjadi peminjam yang lebih aktif.

Tujuan akhirnya adalah membuat daerah memiliki kemampuan fiskal yang sehat, mandiri, fleksibel, dan berkelanjutan.

Penutup: Jangan Ubah Hak Menjadi Utang

Pada akhirnya, perdebatan mengenai kurang bayar DBH bukan sekadar perdebatan mengenai metode pembayaran.

Ini adalah perdebatan mengenai prinsip.

Apakah hak fiskal daerah akan tetap dipandang sebagai hak, atau secara bertahap berubah menjadi sumber pembiayaan?

Apakah pemerintah pusat sedang menyelesaikan kewajibannya kepada daerah, atau menciptakan mekanisme baru agar kewajiban tersebut tidak harus dibayar dalam bentuk kas?

Dan apakah pembangunan infrastruktur benar-benar menjadi instrumen memperkuat fiskal daerah, atau justru menjadi pintu masuk baru bagi meningkatnya kewajiban utang daerah?

Saya tidak berada pada posisi untuk mengatakan bahwa skema pembiayaan tersebut pasti bertentangan dengan UU.

Justru sebaliknya, UU HKPD memberikan ruang yang cukup jelas bagi pembiayaan utang daerah dan pembangunan infrastruktur melalui pinjaman.

Namun, ruang hukum untuk melakukan pinjaman tidak otomatis berarti pemerintah dapat menggunakan pinjaman sebagai pengganti pembayaran hak DBH tanpa batasan.

Di situlah pemerintah perlu memberikan penjelasan yang transparan.

Sebab terdapat perbedaan fundamental antara:

“Pemerintah membiayai pembangunan daerah melalui pinjaman”

dan

“Daerah berutang untuk memperoleh hak DBH yang belum dibayarkan pemerintah.”

Keduanya mungkin terlihat sama dari sisi proyek.

Tetapi berbeda secara fundamental dari sisi hubungan keuangan pusat-daerah.

Dan jika kita serius ingin membangun desentralisasi fiskal yang sehat, satu prinsip sederhana harus tetap dijaga:

Jangan sampai solusi atas keterbatasan kas pemerintah pusat justru dibayar dengan semakin sempitnya ruang fiskal pemerintah daerah.